构建“三调一访”前端化解机制 推进诉源治理工作

基层社会治理是国家长治久安的基石。适应新时代要求的“诉源治理”，是开启“中国之治”新境界的一项重要举措。湘西州基层构建的“三调加一访”工作机制是新时期基层联动融合前端化解矛盾纠纷的有效方式，在减少信访总量，管控诉讼增量，建设平安湘西，提升基层社会治理能力取得初步成效。

一、构建“三调一访”前端化解机制

“三调一访”矛盾纠纷前端化解机制，就是矛盾纠纷一发生，第一时间通过人民调解、行政调解、司法调解、信访协同“四位一体”的方式，把不稳定因素化解在基层一线、消除在萌芽状态，实现抓早、抓小、抓苗头、抓隐患，从源头上减少信访量和诉讼量，推进诉源治理工作上水平。据统计，2021年来湘西州信访总量比2020年同期大幅度下降，矛盾纠纷80%化解在村、90%化解在乡镇，基本实现了“小事不出村、大事不出乡镇、难事不出县”。

构建共建共治新格局。明确专抓班子和人员，并将其纳入政府目标管理、五个文明绩效、民族团结进步、平安建设、述职述廉等考核评价体系，州人大常委会依法作出关于推动诉源治理工作的决定，各级相关部门融合职能、整合力量、协同推进，初步形成了“党委领导、人大监督、政府主导、部门联动”矛盾纠纷化解大格局。

打造联调联动新平台。湘西州积极搭建州县乡村四级“三调一访”矛盾纠纷前端化解平台。州县市加强统筹协调，建立矛盾纠纷调处中心、信访联合接待办理中心、信访维稳联系会议等联动工作机制，乡镇、街道实行多块牌子、一套人马，建立综治中心，集中开展矛盾纠纷调解，抓好诉调对接，防范化解矛盾风险。村、社区设置调解室，成立人民调解委员会，整合联点包片法官律师、干部辅警、志愿者、“乡贤”等力量，积极参与矛盾纠纷化解。

建立管用实用新机制。在源头防范上，对涉众型、普遍性问题，广泛开展决策前的风险评估。对事关民生的问题，如自来水价格调整等，召开听证会、综合权衡后再作决定。对国土办证、征地补偿、拆迁安置等问题，事前进行多次公示公告，接受监督。在排查预警上，实行矛盾纠纷村一周一排查、乡镇半月一排查、县市一月一排查，对排查出来的矛盾纠纷列出清单、建立台账、逐项销号。在多元化解上，如永顺县实行“三二一”工作法，即矛盾纠纷产生后，村级调处三次；如果未成功，乡镇再调处二次；如仍未成功，县里再调处一次。在以奖代补上，龙山县、花垣县、保靖县每年安排一定数额的财政资金，对村级人民调解员实行以奖代补，每成功调处一件矛盾纠纷给予适当的经费奖励。

二、诉源治理工作存在短板弱项

重视程度还需提高。从矛盾纠纷产生的原因及其规律分析来看，矛盾纠纷产生后如果没有及时就地化解，当事人就会逐级上访，就成了信访问题，如果多年没有化解，就会成为信访积案，化解的成本成倍增长。有些县市乡镇这方面认识还没有跟上来，存在思想不重视，思路不清晰，工作机制不健全，把控重点不突出，未及时将矛盾纠纷消除在基层或萌芽状态，最终导致矛盾纠纷“小事拖大、大事拖炸”。

要素保障还需加强。新时期矛盾纠纷呈现复杂性、多发性，如征地拆迁、搬迁安置、道路交通、合同纠纷等问题的调解，往往需要懂政策、懂法律的专业人士广泛参与，用土办法调解，难以取得好的效果。个别县市财政困难，村级调解室建设滞后，基础设施缺失，未按省里要求将村级“以奖代补”和法律援助资金纳入财政预算，并要求乡镇自筹解决。有的县市虽纳入了财政预算，但数额较小，奖补标准低，连续两年都没有拨付到位，而村级人民调解员多数由村干部兼任，村干部事务繁重，加之每调解一件矛盾纠纷，需要几天甚至数天时间，不仅奖补资金没有，连基本误工费、交通费等没有着落，大大挫伤调解人员工作积极性。

体制机制还需优化。湘西州矛盾纠纷化解考核体系多呈现部门化、碎片化，未形成系统化刚性化约束、执行机制，在传导压力、量化指标、结果运用上还有明显不足。同时，“三调一访”联动衔接机制还亟待完善，特别是村基本上以人民调解为主，司法调解、行政调解参与不多，乡镇的派出所、司法所、法庭、信访办等还存在各自为政、单打独斗现象，整合欠保障，联动欠主动，大多数情况是靠分管领导召集联合调解，未形成联动的长效机制。

三、从源头上推进诉源治理工作

强化融合联动，在担当作为中彰显新高度。从源头减少诉讼量、信访量是推进社会治理现代化、建设平安湘西的现实需要。要贯彻落实习近平总书记关于矛盾纠纷前端化解和诉源治理的重要讲话精神，把思想和行动统一到党中央决策部署上来，切实把“三调一访”矛盾纠纷前端化解工作纳入各级“一把手”工程，把责任分解落实到各级领导班子成员身上，主动承担起第一线责任，发挥第一道防线的作用，切实加强诉源治理，推动矛盾纠纷前端化解。各级人大依法作出推动诉源治理工作的决定，依法监督矛盾纠纷前端化解工作，动员各级人大代表从群众来、到群众中去，积极参与和支持矛盾纠纷前端化解工作。各级政府加强对人民调解工作的指导和支持，坚持源头治理、预防为主，将预防矛盾纠纷贯穿于重大决策、行政执法等全过程，运用法治思维和法治方式化解各类矛盾纠纷，着力构建起有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷前端化解机制。各级法院做到“一村一法官”全覆盖，建立调解前置制度，大力开展司法调解工作。各级检察院充分发挥检察职能，大力推动诉源治理，引导当事各方首选调解解决矛盾纠纷。各级司法部门全面落实“谁执法谁普法”的普法责任制，全覆盖开展普法宣传，创新普法教育方式，加大以案释法力度，动员律师、公证、普法志愿者等专业人员积极参与调解活动，确保矛盾纠纷化解于诉前。

深化前端化解，在守正创新中开启加速度。完善源头预防机制。不断健全和严格执行重大决策风险评估、听证论证、公告公示、重大问题报告、廉政风险评估、政务公开、“放管服”改革等制度，不断加强矛盾纠纷和诉源治理风险防范措施，着力在源头上减少矛盾纠纷，关口上管控诉源增量。完善“三调一访”联动机制。创新建立矛盾纠纷调处综合机制，将法院、公安等司法力量提前介入人民调解、行政调解、信访调解，将仲裁、行政复议、公证、法律援助整合融合，推进矛盾纠纷非诉讼化解。完善“乡镇吹哨”联动机制。整合县市、乡镇两级信访联席会议、矛盾纠纷调处中心、讼源治理工作站等进行合署或联席办公，县、乡镇明确一名党政领导专管，牵头协调，定期会商，组织考核考评督查，实现“一站式”化解矛盾纠纷。完善部门与协会互动机制。发挥行业仲裁委员会作用，特别是事关民生的劳动仲裁委员会、农村土地承包仲裁委员会、医疗事故仲裁委员会等，各级相关部门要定期研究，加强行业监管，规范仲裁管理，发挥仲裁委员会专业调解作用，指导介入矛盾纠纷前端进行仲裁和调解。完善法院诉讼与非诉讼无缝对接机制。一方面，法院在案件诉讼前组织线上线下等多种形式调解，坚持调解在前，诉讼在后。另一方面，司法力量要前置，合力打造诉调联动机制。完善线上线下互联互通机制。借助“互联网+”“政务网+”等手段，积极探索建立“三调一访”一条龙、法律援助“e点通”等信息化平台，有序推广远程视频调解、移动微法庭等网上调解新方式，实现信息数据互联共享，搭建线上线下同步交流、同步交办平台。

优化保障措施，在补齐短板中展现强力度。加大财政保障力度。坚决贯彻落实省里文件精神，加强村级调解室“六有”建设，落实“以奖代补”政策，将奖补资金足额纳入州县财政预算，给予村级人民调解员适当的误工补贴、交通补助。积极出台激励文件，为社会力量参与矛盾纠纷化解提供财政补贴。加大人才队伍建设力度。制定调解人才培养规划，创新人才建设机制，推进调解队伍的职业化、专业化、正规化建设，选聘一批熟悉法律知识、专业技术知识的专业性人士。注重行业调解和仲裁队伍建设，加强人民调解员、仲裁员的选拔、聘用、考核及管理，定期对州县乡村调解员和仲裁员进行业务培训。加大考核督查力度。各级党委政府要科学设置综合性量化的考核指标体系，提高考核分值和权重，各级相关部门要围绕目标要求对号入座、细化责任。加大组织协调和监督检查力度，对县市乡村定期开展督查点评，采取现场交流会、集中研讨会等方式，每季度召开一次督查点评。注重考核结果运用，对在矛盾纠纷前端化解工作成效显著的单位和个人，给予物质上、精神上、政治上的激励；对领导不重视、排查不深入、调处不力，或在源头上制造矛盾纠纷，推诿扯皮，工作未达标的单位和个人，给予通报批评、警示、扣减经费、人事调整直至免职等处理。

（作者系湘西州人大常委会副主任）