加强文化旅游市场综合执法 助推文旅产业高质量发展

为积极贯彻落实州第十二次党代会报告要求，2021年，州文化市场综合行政执法局重点开展旅游市场秩序、出版市场、文化娱乐市场、“扫黄打非·净网2021”集中整治、校园周边整治、建党100周年文化市场专项整治、岁末年终文化旅游市场专项整治等各类专项行动和日常监管执法，共办结行政处罚案件102件，罚款金额45.68万元。2022年以来，全州出动执法人员开展文旅市场日常检查、疫情防控督查和各类专项整治行动检查，共检查经营单位1100余家次，责令改正1家次，立案调查11件，停业整顿9家，移交司法处理案件1件，有力有效保障了市场规范发展。

一、全州旅游市场基本情况

（一）疫情对旅游造成巨大冲击，主要表现为游客出行受限，文旅企业一季度业绩承压。文化和旅游部2022年一季度数据显示，我国国内旅游总人次8.30亿，同期减少1.94亿，下降19.0%。其中城镇居民旅游人次6.21亿，下降11.4%；农村居民旅游人次2.09亿，下降35.3%。据统计，今年一季度我州接待游客691.5万人次，实现旅游收入61.5亿元，同比分别下降了44.15%、41.6%。在疫情环境下，人们出行距离和方式大幅受限，大幅压缩了出游消费的需求，旅行社招徕游客困难，为了维持业绩，旅行社更易出现以“低价”吸引游客的行为。旅游行业不景气也造成经营主体和从业人才流失，旅游行业持续失血。

（二）旅游业二季度呈反弹趋势，消费者出游需求旺盛，周边游持续火热。对出游安全的考量，是疫情下游客最核心的诉求之一，随着国内疫情形势转好，州内游逐渐解封，州委、州政府鼓励开展“湘西人游湘西”活动，景区不断丰富旅游产品业态，供给质量持续提升。在供给与需求相互作用、共同发力下，受压抑的旅游消费需求找到宣泄口，周边景区热度持续攀高，旅游市场购销两旺，带动商业、餐饮、住宿等旅游关联产业大幅度发展。“五一”期间全州接待游客57.85万人次，实现旅游收入5.97亿元，分别恢复到去年同期的79.33%、89.9%。全州38家A级旅游景区接待游客25.12万人次，实现营业收入1561.64万元。

（三）疫情常态化防控下，旅游消费模式向距离短、安全性高、多频次转变，生态休闲度假游、乡村游成为出游热点。特别是以短时间、近距离、高频次为特点的“轻旅游”“微度假”“宅酒店”成为热门选择。调查显示，五成左右游客选择城市周边乡村和郊区公园游玩，泡温泉，踏春赏花、采摘等休闲类项目受游客欢迎。2022年春季以来，相对传统的景区景点观光游，休闲度假景区、特色民宿、河湖水库自然风光、公共文化服务馆舍等休闲娱乐游成为新宠。州内凤凰县竹山乡居、夯卡树蛙部落、长潭岗河湖民宿、老家寨凤栖山居民宿，保靖县202村温泉度假民宿、龙山县八面山居民宿、云顶房车酒店、星云居帐篷酒店，吉首市天桥仙居，泸溪县新寨坪景区栖迟谷民宿、浦市古镇遇见美宿、余家巷子民宿，还有永顺陈家坡、黄石洞水库等颇受旅游消费者的欢迎。“五一”期间湘西州纳入监测的竹山村、捞车河村、墨戎苗寨、夯吾苗寨、十八洞村5个乡村旅游景区接待游客1.9万人次，实现营业收入248.72万元。纳入监测的20家博物馆、文化馆、图书馆累计接待游客2.23万人次，重点监测的41家酒店和民宿平均出租率为71.84%。

浦市古镇 周荣/摄

二、当前存在的主要问题

（一）旅游开发深度不够，州内全域旅游资源内耗同质竞争弊端显现。我州正处于从传统的旅游观光向全域旅游业态转型过程中，各县市生态旅游和休闲度假区建设投入片面追求短期效应，具体表现为滑草、房车、帐篷、露天泳池等项目重复开发，对旅游资源核心亮点的挖掘深度不够，各县市旅游资源开发存在同质化趋势，存在恶性竞争的危险。主要原因是县市级旅游资源开发缺乏全局性规划，宏观调节机制不够强，过于依赖市场化机制，旅游开发的投入产出比不够优化，容易造成州内各县市旅游资源内耗的不良处境。

（二）旅行社、导游行业存在违法违规经营行为，不合理低价游持续损害旅游品牌口碑。随着我州旅游市场逐步成长壮大，一些长期存在的问题也逐步显露。个别旅行社为了取得不正当的竞争优势，存在不给导游员发工资、买保险的情况，诸如诱导旅游消费者购物、擅自增加付费项目、不签定旅游合同等行业乱象时有发生。主要原因是我州旅游业态正处于从传统旅游观光向全域旅游、生态休闲旅游转型期，旅游品牌知名度、市场吸引力未达到理想状态，导致我州内景区和旅行社话语权低、生存空间受压缩，再加上疫情冲击，一部分旅游市场主体经营受限，面临被淘汰的风险。

（三）旅游行业涉及行业面广、流动性大，市场监管执法难度大。在旅游数据不断增加的靓丽表面下，可能隐藏着部分外地强势组团社以客源挟制景区、以“不合理低价游”欺诈游客、买团卖团等不正当经营行为，存在资本恶意攫取我州旅游行业发展红利的情况。旅游产业的高质量发展离不开有力的监管执法，执法不严将导致市场缺乏规范有序的经营环境。一方面是旅游市场乱象本身隐蔽性强、涉及行业面广、流动性大、游客不配合等增加执法取证难度；另一方面是文旅执法改革迟滞导致的执法部门人才流失、保障不足，旅游市场执法监管力度未能得到有效强化，治理能力和治理需求的长期不匹配，致使我州旅游市场乱象有不断扩大的风险。

三、下一步工作对策

（一）经营体制公益化，是旅游业高质量发展的根本目的

旅游发展是为了促进经济发展，满足人们日益增长的美好生活需要，其根本目的是公益化的。一是要坚持景区景点由政府主导的管理运营体制，避免国有旅游资源流失，充分保障旅游资源公益属性。二是有效整合旅游资源，以国际国内一流旅游目的地为标杆，深入挖掘旅游资源的特色，赋予我州旅游产品丰富深刻的文化内涵，有效限制盲目跟风投资、重复开发建设，抓住全域旅游“商养学闲情奇”新需求和新增长点，以提供个性化、特色化的高品质服务为导向，不断提高配套设施和服务标准，增加游客粘性，提高核心竞争力，以高品质换取高流量、高收入。

（二）开发运营市场化，是旅游业高质量发展的重要手段

由于受疫情和旅游主力年轻化等因素影响，2021年国内旅游形式呈现了300公里以内周边“自助游”升温、传统跟团游和定制游热度明显下降的趋势。旅游开发运营也需要紧贴市场需求，准确把握市场趋势，同时还要充分发挥市场的主观能动性，改良旅游资源管理制度体制和运营模式。以科学的模式，有温度的形式、接地气的方式，将旅游目的地、“网红”IP、文创产品品牌、旅游配套服务供应等主体深度捆绑，筑牢合作共赢模式，从而激发旅游资源不断发展更新的内在动力，加快全域旅游基地、高等级旅游景区、国家级旅游度假区、文化旅游消费示范区、文旅农旅工旅融合发展示范区等建设，全面推进旅游产品提质升级。

（三）治理体系现代化，是旅游业高质量发展的必要保障

一是要强化文旅综合执法治理体制建设，加快推进文旅融合，完善各级文化市场综合行政执法机构编制，配齐配强文化旅游行政执法队伍，搞好旅游行政执法经费、执法设备、执法车辆等保障。二是要坚决取缔欺客宰客“购物点”，不姑息纵容各类违法经营行为，充分发挥行政执法的正确导向作用。三是旅游业包括“吃住行游购娱、商养学闲情奇”等经营项目，跨度大、覆盖面广，涉及行业主管部门多，要强化行业治理综合协调能力，统一协调景区、市场监管、文旅、卫健、物价、消防等机构，加强监督管理，杜绝各类经营乱象，不断优化营商环境，擦亮“神秘湘西”旅游品牌，让每一名来湘西的旅游消费者舒心、满意，成为湘西旅游的回头客、代言人。

（作者系州文化市场综合行政执法局局长）